官場文化與潛規則（又名：道破天機）第 137 部分

潜规则系对正规德法令系的偏离，源于从皇帝到官吏的真实行为对正式角规定的偏离。各级代理追逐代理的私利益，损害了受托维护的公共秩序，这种倾向构成了贯穿帝国两千多年历史的醒目的公私矛盾。只有在官僚代理的行为与公共利益的完全致的苛刻条件，帝国的正式规则才是真实的。官吏的私心对仁义德的取代程度，决定了潜规则系对正式规则系的取代程度。

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相对皇帝及数目有限的廉洁的监察官员说，那些以权谋私的衙门和官吏拥有难以对付的信息优。们以欺骗手段谋取私利益的效率很，到手的利益又有助于们在官场竞争中编织关系网和保护网，猎取更的职位。于是，帝国官僚系中的每个活主都于徇私枉法的和励格局之中。

官吏与其治的民众的利害关系更加短暂脆弱，就好象牧羊受雇放别的羊群样，官吏集团比分封的贵族集团更关心百姓的活。

小农经济对贪官污吏的耐受很强，对帝国官僚制度的适应能很。但是，小农经济对贪官污吏的承受能又育了导致帝国崩溃的隐患。由于贪官污吏的敲诈勒索比较容易得逞，这个集团的收入平较，这就励更比例的加入贪官污吏的行列，励榨程度逐步升级，直到生存危机现，引发规模的反抗。

对造反集团状的敬畏决定了统治集团对儒家规定的正式秩序的敬重，对盘散沙状的视又导致了鱼百姓的潜规则的盛行。

所谓资本主义制度，就是这样个资本控制了和劝说的制度。帝国的战败标志着个历史的转折：赋敛集团直接控制的，敌福利生产集团控制的。赋敛集团支切的社会形，在生存竞争中丧失了最拿手的优。

分封制之外的士阶层形成于秋，昌盛于战国，定型于汉唐。就好象经理阶层依附于资产阶级样，士阶层依附于国君。儒家集团是个意识形的执政团，据对孔孟之的掌程度，这个集团被同级别的选拔和考试划分为同的等级，并授予相应的官职和特权地位。作为意识形的执政团，士阶层有两重：既是儒家德的传承者，又是皇家法统的雇员。作为法统的雇员，儒家的官员可能真心信奉儒家德，更可能把它当作升官发财的手段。

“中央集权”的观念和思维，让们少在思考现实问题的时候，赋予了“级”许多想象的权、能和效率，实际，即使那样的权是写在文件或法律里，而在现实中，很可能这样的权和能是难以行使或非常有限。只肯睁开眼睛，就难发现这样的例子：如果现实中确实有种行之有效的权和能存在，为什么社会中的很多问题解决了？如果将个问题的解决，又寄托在只在想象中或理论宣传中存在的权和能之，那在实践最就免会陷于尴尬，陷于失望了，甚至酿成悲剧和灾难。

中国正于转型时期，许多制度本有待革和完善。在目的政治框架和舆论环境里，虽然会有各种同的讨价还价，但总说，地方领导公开场都会声称坚决拥护中央的重决策，但是，这并能够消除眼地区之间的利益纷争，更能消除未地区之间的利益纷争。在缺乏法治基础的区际利益协调机制的况，以集权思路和模式包揽问题，到底能够走多远、能走多好呢？这是探讨潜在的政治风险时所应该回避的问题。

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19.2 关于政令通问题

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对于个现代国家，个有权威的中央政府是非常必的。如果中央政府部门依法的决定在地方得到落实，中央政府的权威就会渐式微。其战的将是整个社会得以维系运转的法制的权威。

所谓的中央权威问题，是个意识的问题，而是个本利害问题，是个活的问题。是个中央说了算还是面的团伙说了算的问题。法制问题也是个意识的问题，而是个谁的法制的问题，是看谁的量的问题，是全国统的法治权威还是些地方和部门潜规则的权威的问题。

中央的政令通原因是复杂的，有的政令因涉及地方利益而被抵制。说穿了，政令通也是制度的问题；在基层，些官员已经成了“官油子”，牵涉到的部门利益了，决策在的手里就走了样，首先考虑的是有没有的好。政府考虑的是众利益，部门利益与众利益发生冲突了，应该首先考虑众利益；但如果部门利益解决，就很难保证政令畅通。

政令通的另个原因就是达程中逐级衰减。因为们的政府层级多，中央政府的命令和决策达到地方基层时，已经失去了应有的效，所谓村传达文件“县里三天会，村里袋烟”。还有就是级对政策命令本理解够，产生执行困难。

政令通的本原因与法治有关。中央政策或者决定之所以应当被执行，仅因为它是中央的政策和决定，而是因为它是有法律效的行为。执行级政府的决定仅是战中央权威的表现，更是无视法治权威，执行法律的行为。

在目的政治权置中，地方政府和国务院各部委掌着相当的行政立法权，而行政立法程中很容易把部门利益放去，而同样有立法权的全国常委会因为种种原因最却只成了审议通机构。各类法律的效事实是离行政执行权越远，效越差。最造成的结果是：头文件比部门规章有用，部门规章比国务院条例有用，而国务院条例比宪法有用。最是政府部门发的头文件最有效——因为自己给自己制定的规则最有效。

这种本末倒置的现象与行政监督、资源置和行政立法有关。所以，才会现地方政府欺骗总理，而作为国家最权执行机构的国务院却缺少援监督。

比如，总理需的些工作由部通，部需司协调，司会给办理。最的况是，总理是听的。因为掌的资料是卡车。所以官，法部委，是导致部门利益越越严重的所在。（可以参考学者吴思在《怀利器》文中描述的“法伤害权”的容。）

博弈的背实质是中央行利益调整的程，这也是国家基本制度建设的程。国家基本制度建设是个连续的程，需分清重缓急，循序渐。突破应该是在加强的建设的同时，调整和国家的关系，建立现代公共财政制度，以及扩公民参与政治的渠，才能从本解决期困扰政府多年的系列战，如监督问题、分公问题、腐败问题等等。

受部门和地方利益的驱，在制度化尚未健全特别是部考核单纯注重经济发展速度实绩的况，导致些领导部往往持单纯的经济观点，善于、甚至也愿意从政治观察问题，缺乏应有的政治鉴别和政治锐，遇到事往往只看到局部，而看到局，这是造成中央政府“有令难行”、“有难止”的思想原因。

“中央政策晴天，到地区起点云，传到县里成雨，落到镇里淹。”其实质是在利益关系的错位甚至是颠倒，将局部利益、部门利益、地方利益甚至是个利益置于国家利益、整利益、民利益和集利益之。

国是个文件政府，哪天政府没有文件台？头文件都是部门起草，相关领导签字，以政府名义发的；如果觉得政府面子够，还会把同级委也，其实现的还是部门意志，说穿了是拿委政府的腔调，说部门的行话。地方的事也是这么作的，地方领导当然明这些头文件是怎么回事，如何执行，执行到什么程度，那是会完全依据文件的，得先权衡利弊之再说。

中国育部副部张保庆对媒说：“中国目最的问题是政令通，中南海制定的东西有时都了中南海。”

“政令通”奇怪，它是现行资源分状与制机构的必然；“政令通”也非十恶赦，需况分析。它表明在某些地方、某些方面、在定程度备了抗衡中央的能，这是改革20多年权系演的结果。

中国改革是从中央向地方分权让利开始的，改革初期的巨成功证明现代社会的复杂社会管理机构有定的分权安排。毛泽东时代曾经是中国政令最畅通的时代，最领袖声令，全国齐声响应。但事实证明，这种度元化的集权形并利于社会的持续稳定与发展，更适于全化时代的市场经济社会。

时代政治系由集权向分权转化，中国政府也积极回应。但现在中国的分权缺少规范，缺少对同权责的明确界定，权责分在很程度取决于中央与地方的博弈。这种“确定”易使中央与地方在权产生越界的冲、在责任滋生推卸心理。因此，应该从制度层面明确界定：什么由中央统筹负责，地方必须令行止；什么可以由地方因地制宜，中央只提指导意见。在切事都将最终决定权集中于中央，地方对中央的切指示都只能奉命行事，能据况理，这是现代政府应该有的运作方式。

在些领域，地方应该有自己独立的自由裁量权。以法制规范中央与地方的权责边界，减少权责界限的随意，这既是建设法治社会的需，也是从本解决“政令通”问题的途径。

导致“政令通”的另个因素是社会各群围绕政府资源行的利益博弈，以及政府官员在分资源时所遵循的潜规则。

既然中央无法在同需间强行作先安排，只能默认地方据况的理，这是地方能“抗衡”中央政令的屏障。事都重，预算已经饱和，从什么地方挤钱，只能由地方自行决定；换言之，只能由事相对于地方政府的重决定。

由于利益资源总量的有限，总有些政策目标被牺牲，被牺牲的也总是在政治考量中居于弱的群利益。

如果说“政令通”尚须分析，那么，“弱群的利益总是被牺牲”无疑属于社会健康发展程中必须切除的毒瘤。类似问题的本解决有赖于弱群博弈能的增强，从这个意义讲，以“多数原则”为特征的现代民主制度失为解决问题的有益思路。

《行政许可法》的实施，标志着“无限权”政府向“有限责任”政府的转，现了共产执政为民的宗旨。《行政许可法》对于建设法治政府，从源头预防和治理腐败有十分重的意义。但实践中也面临着新问题，其是些地方政府的违法“头文件”战《行政许可法》。这种现象值得各地政府度重视。

政府审批权是种能够给审批者带利益的权，如果政府机关只注重争抢审批权、罚权、法律解释权，那么容易加行政易的成本，发政府职能部门的腐败。

《行政许可法》限制了部门和地方的许可设定权，有助于消除法制和市场的部门分割与地方封锁，建设法制统政府；同时，此法确立了许可实施的公开原则，有利于防止腐败和滥用权，建设透明、廉洁政府、实施公平、公正秩序。

中国改革开放的政府推特点，决定了中国法治现代化的程属于典型的推法程。几乎每部重法律的制定，都是政府强推的结果，以政治推法制，构建法制权威。中国法律的发展和市场的发展在定的程度说是轨制，并是同时行的。当市场结构尚未发展到某程度的时候，国家通法，制定新的法律，推产权结构的改造。这种法模式的消极方面，往往就是走在现实生活的面，而法律经常被当作种推社会革的工，发展中国家都会面临这种况。

在法律实施中，如果政治与法治能够找到契点，可使法律由外而成为们普遍自觉遵循的行为准则。如果政治与法治能有效衔接，会使法治程陷入两难之中。因此，推法律实施程中，需把好政治权介入的度与方式，理好规则实施与制改革之间的关系。与其仅仅在行政遍又遍地监督检查法律的实施，如同时全面启结构调整与制改革，找到政治与法治的契点，法治应该靠法治自的机制完善。

现在的社会结构很程度还没有完全摆脱行政权主导，行政机关权的现象，些地方政府领导还是立足于“管”，在这种思维定式，《行政许可法》所现的有限政府的理念、市场优先等先理念能否实施还需经受考验。

2004年国家决心清理全国的开发区。共清理六千多个开发区。这组数据在显示治理决心的同时，也充分了中国的治理危机。它们证明，如果没有专项治理整顿，仅仅靠政府的常监管本难以竭制圈地运。联想到“严打”和形形的“专项行”，中国类似的行政手段，实际都可以称为“运治国”。

每次搞这类运时，表面看都是雷厉风行，各级政府都会按照级政府的统部署，张旗鼓开展工作，同时运用自己手里控制的舆论工，造声，表决心，似乎存在什么政令畅的问题。

如果这么比例地撤消开发区理的话，则意味着，政府去是依法管理社会事务。因为从就没有法律和政策允许随意圈地搞开发区，恰恰相反，这向是中央政府三令五申止的事。开发区如此泛滥，圈地如此，表明法律和政策在各级政府面都成了纸文。虽然向强调全国盘棋，实际常常是马已走马路，车已行车。在中国，对某件事文件得越多，往往意味着理难度越。

在现行制度，政府难以从实际发，问题闹到这种地步，本就意味着各级政府平时没有履行自己的职责，是阳奉违就是公开无视法律和政策。

造成开发区问题的主原因，首先是各级政府的权缺乏制约和监督，有圈地、占耕地、危害公民权益的能。是当政府侵犯相关公民权益的时候，公民无法通正常的司法或者行政渠保护自己，而新闻言论的自由间狭窄等，也使得权缺乏社会制约；二是土地集所有和国有为肆意圈地提供了制度间。

其次，各级政府在开发区问题有着千丝万缕的经济利益和政治利益，这就成为政府积极运用手中权的源。

再次，也是最重的，那就是现行政混的集权模式很难实现国家在宪法和法律的统。所谓政令畅的问题，是句简单的中央权威足就能够解释得了的；当然也应该把问题的解决归结到句简单的加强中央权威。事实，个法治国家，各级政府依照宪法和法律都拥有自己的权，得随意侵犯剥夺，也就是说，各有各的宪法和法律的权威，许多地方事务并是靠加强中央权威解决，而是地方自就能够解决的制度和机制。

按照宪政民主原则创新宪法，清晰政关系，建立纵向和横向的权分立和制衡机制，形成社会对政府权的制衡机制，从而确立宪法和法律的权威，这才是远之计。

如果在这个子问题能有制度的突破，运式的治理整顿，只是给有关部门提供了强化自己权的机会，可是级别越、权越，并等于越公正和正确，结果可能是按葫芦起了瓢。更何况，运式的常抓懈，并有行政的可作，必然是阵松阵，也就非常容易形成恶循环。

提工作效率，保证政令畅通，也许是集权者令同的理由。选择集权固然有利于效，可也隐藏着危害，而且这种危害比时的效知多少倍。

比如跃时期，从当时的况看，政令确实畅通，效率好象，可最的结果是家堪回首的。那时，政令是何等畅通，可这种政令就象游的，经任何滤，就流了老百姓的管里，里面的泥砂可避免。